Правовой режим территорий государств

Федеральное агентство Российской Федерации по рыболовству

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Астраханский государственный технический университет

Юридический факультет

Кафедра: «Конституционное административное право»

Курсовая работа

по международному праву

Территория государств: правовой режим

Выполнила:

Студентка гр. ДЮФ-32

Новичкова И.В.

Научный руководитель:

Доц. Куприянович Н.В.

Астрахань 2009

Введение

Последнее десятилетие ХХ века по-новому поставило проблему территории. Рассматривая территорию как один из основных признаков любого государства, следует подчеркнуть, что трагедия 1991 года заключается не только в том, что некоторые внутренние административные границы стали государственными. Главное состоит в том, что страна Россия, носившая в XX в. имя Советский Союз, единый организм, единая культура, единая цивилизация оказались разорванными на несколько частей. Не стало единой территории, единой российской или русской земли.

Особое внимание теоретиков и практиков государствоведения к проблематике территории обусловлено объективными потребностями государственно-правового и международно-правового развития Российской Федерации:

во-первых, современный уровень разработки и понимания в правовденеии вопросов территории не соответствует потребностям формирования взвешенной внутренней и внешней политики Российской Федерации, не обеспечивает учет ее национально-государственных интересов в оперативной деятельности.

во-вторых, действующее федеральное законодательство, законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации поставили на повестку дня ряд важнейших проблем, среди которых обеспечение территориального единства России, ее территориальной целостности. Их разрешение невозможно без осознания территориального смысла развития государства.

Целью моей работы является комплексный анализ современных проблем взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания. Для достижения цели исследования анализируются конституции и конституционные законы различных государств мира, международные конвенции и договоры, а также практика их реализации.

Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, других государств мира.

Исследованием стал системный подход к анализу правовых проблем статуса и режима территории в их диалектической взаимосвязи. Применение разнообразных методов исследования (сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-социологического, аксиологического и других) способствовало обращению одновременно к теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву.

На защиту вынесены следующие положения, выводы и предложения:

Территория государства представляет собой пространство самоопределения народа, пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет. Территории государства присущи как пространственные, так и внепространственные характеристики. Пространственные характеристики включают собственно пространство, а также его географическое поле (географические координаты, климатические условия и т.д.). К числу внепространственных характеристик относятся населенность территории (численность, плотность и распределение населения на отдельных участках), характер правового оформления границ, механизмы осуществления государственной власти и т.п. Пространственные и внепространственные характеристики территории определяют качество территории. Государственность неразрывно связана с территориальными ресурсами.

Качество территории обуславливает необходимость создания адекватной системы управления, отвечающей задачам сохранения единства страны, эффективного использования территории с учетом исторических и иных особенностей. Не будучи оформленным в политико-территориальных границах, государство не могло бы обладать качеством целостного субъекта и потеряло бы возможность воздействия на своих граждан.

Юридическая характеристика территории государства как публично-правовой категории предполагает верховенство государства, владеющего территорией от имени народа, включающее государственный суверенитет, юрисдикцию и территориальный контроль.

Территория является признаком государства при условии существования в его пределах единого общества (соединения населения и государственной власти). Условием и признаком самоуправляемости общества является сохранение территориальной целостности государства. Поэтому решение вопроса о территории (ее уступках и т.д.) возможно только в случае насилия либо перестройки национального самосознания, выраженного в прямом демократическом волеизъявлении. Принятие обществом мер по ограничению прав и свобод отдельных граждан во имя сохранения целостности государственной территории оправданно и необходимой.

Территория государства есть материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. Именно народ -- хозяин своей территории, и только он обладает высшим правом распоряжаться ею. Любые территориальные изменения, прежде всего территориальные уступки, требуют выявления воли народа на различного рода референдумах.

Глава I. Территория в международном праве

1.1 Понятие территории и ее виды

Характеризуя формы территориальной организации общества, можно выделить семейную территорию, территориальную общину, государственную и надгосударственную территориальные организации.

Рассматривая различные классификации территории по видам, нужно выделить шесть видов территории:

а) каноническая территория, совмещающая любую форму территориальной организации с определенной религией и не подразумевающая единых государственно-властных отношений;

б) государственная территория, которая “находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство” Международное право 1994 г. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И.Кузнецов. М.: Международные отношения, 1994. С. 71; См. также: Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. М.: Международные отношения, 1985. С. 19.. С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его исключительному господству См: Курс международного права: В 6 т. Т.2. Основные принципы современного международного права. С. 58., как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами;

в) международная территория -- это пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства. Она определяется также как территория, принадлежащая всем (res communis);

г) территория со смешанным режимом -- территория , которая не входит в состав государственной территории, является объектом суверенных прав одновременно нескольких государств. Речь идет о континентальном шельфе и морских экономических зонах;

д) территория с переходным (временным) режимом, которая так же, как и предыдущая, относится к сфере международного права. К этой разновидности территорий относятся несамоуправляющиеся территории, подмандатные и подопечные территории, территории с неопределившимся статусом, ничейные территории, а также территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиум. К территориям с переходными режимами относятся существовавшие ранее колониальные территории, протектораты и доминионы;

е) административная территория как часть государственной.

Характеристика правового режима территорий с неопределившимся статусом (sub judice), рассматриваются вопросы статуса “ничейной земли” (terra nullius). Исследуются понятие территориального суверенитета и его соотношение с юрисдикцией государства, проблемы неотчуждаемости государственной территории, совместного суверенитета, кондоминиума и конфедерации.

Территориальный суверенитет рассматривается в работе как компетенция государства в отношении его территории. Территория не находится и по своему содержанию не может находиться в неких правовых отношениях с государством. Правоотношения возможны только по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредовано, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства.

Юридическая природа государственной территории раскрывается в соответствующих властных установлениях государства и в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории.

Существенным признаком территориального верховенства государства является принцип неотчуждаемости государственной территории. Он предполагает, что никакая часть государственной территории не может быть отчуждена в какой-либо форме другому государству, кроме как в силу собственного свободного решения передающего ее государства. Утрачивая территорию, государство исчезает.

В то время, как суверенитет есть юридическое обозначение статуса государства, юрисдикция государства характеризует конкретные аспекты этого статуса, прежде всего определенные права, привилегии и компетенцию. В компетенцию государства включают значительные права в отношении внутренней организации и распоряжения территорией.

Существуют ситуации, когда и без передачи всей территории одного государства другому принцип неотчуждаемости территории нарушается в такой мере, что может возникнуть вопрос о территориальном верховенстве этого государства. Примеры тому: размещение иностранных военных баз и воинских подразделений. Если это сделано даже на основе договора и взаимного согласия, но при политическом или ином давлении более сильного государства -- такую ситуацию можно квалифицировать как ущемление независимости и самостоятельности соответствующего государства. Нельзя к тому же не упомянуть, что за государством, размещающим на территории другого свои вооруженные силы, признается право юрисдикции в отношении личного состава войск, его имущества. Хотя здесь речь идет о распространении юрисдикции на лиц и имущество, но не на территории.

Осуществление государством своих суверенных прав не всегда соединено с реализацией территориального суверенитета. Так, право прохода не обязательно предполагает суверенитет над соответствующими участками территории.

Вопрос о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого государства был и останется одним из наиболее злободневных. Исходным моментом в решении этой проблемы выступает признание за государством как за субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию. Б.М.Клименко обоснованно подчеркивает, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности См.: Клименко Б.М. Указ. Соч. С. 25..

Подчеркивая необходимость всесторонней разработки проблемы взаимосвязи принципов территориальной целостности и неприкосновенности и самоопределения наций и народов, рассматривая территориальные проблемы в ходе самоопределения нации, диссертант исходит из понимания, что принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ обеспечивает целостность и государственной, и национальной территории, в пределах которой данная нация исторически сложилась и развивалась как общность населения, которую связывает воедино ряд факторов исторического, экономического, политического характера, общность языка, культуры, географических особенностей, психологического склада национального самосознания, социального развития.

Представляя в качестве классического примера союзного государства (а значит, и совместного суверенитета) Союз ССР, автор подчеркивает, что совместный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств.

Приводя доказательства в подтверждение тезиса, что в осуществлении совместного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией, диссертант приходит к выводу, что в современной Российской Федерации нет совместного суверенитета, несмотря на наличие среди субъектов федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, носят односторонний и безусловно антиконституционный характер, а потому не имеют юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что “одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ” Комментарий к Конституции Республики Бурятия. Улан-Уде: Бурятское кн. изд-во, 1996. С. 83., право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно стать силой, произвольно ломающей границы государств.

Достаточно подробно анализируя осуществление совместного суверенитета на территории кондоминиума, я хотела сказать следующие основные признаки кондоминиума : 1) вхождение территории в состав обоих государств; 2) двойное гражданство; 3) многоязычие государственных (официальных) языков; 4) нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил обоих государств, а также и два дополнительных признака: 1) распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей; 2) наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.

Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. В работе предлагается изучить возможность использования механизмов кондоминиума при разрешении политических и, тем более, военно-политических кризисов, в частности при решении вопросов о статусе Крыма, Абхазии или Приднестровья.

Территория как подсистема государства, возникая в силу действия естественно-исторических закономерностей, является материальным отражением уровня развития цивилизации и находит свое воплощение в том или ином территориальном устройстве государства. Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития См., напр.: Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Манускрипт, 1995. С. 3-5..

Рассмотрение территории в двух смыслах -- как фактической территории и территории юридической -- позволяет отойти от понимания территории как формально-юридического предела существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только лишь закреплением определенных пределов распространения государственной власти.

И территориальная организация государства может пониматься двояко.

Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. Как писал Ф.Энгельс: “По сравнению со старой родовой организацией государство отличается... разделением подданных государства по территориальным делениям” Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. М.: Госполитиздат, 1961. С. 170.. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровно-родственному принципу, государство является такой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени. К.Маркс в этом смысле и отмечал, что “завершенное политическое государство является по своей сущности родовой жизнью человека, в противоположность его материальной жизни” Маркс К. К еврейскому вопросу // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 390..

Во-вторых, под территориальной организацией государства имеют в виду организацию его территории, определение ее составных частей и организацию взаимоотношений между ними. Здесь мы имеем дело с государством как территориальной системой, живущей по общим законам кибернетики.

Государство обязано считаться с условиями жизни других народов, не допуская при этом существенного ущерба себе. Неизменность формулы существования любого государства (“нация” плюс “территория”) позволяет сделать вывод о том, что забота о нации и ее территории и есть обеспечение национальной безопасности.

Есть “национальные” государства, где единство территории основывается на преимущественно однонациональном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В.И.Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 25. С. 258..

Тем не менее мы рассматривая государство только как территориальную систему, то есть совокупность определенным образом между собою связанных элементов, некое целое, объединяющее населенное пространство посредством политического режима и системы законодательства.

Относясь к самонастраивающимся системам, территориальная система государства включает различные уровни территориальной организации, где первый уровень -- это система экономической организации территории., а второй уровень -- национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо национально-государственной, либо федеративной системы территориальной организации.

Исследуя государственно-территориальную систему территориальной организации, автор подчеркивает несоответствие национально-территориального устройства задачам сохранения государственности. Национально- государственные территориальные системы либо рассыпаются на самостоятельные государства, либо ликвидируются и заменяются на более стабильные -- федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств, кичившихся своим национально-государственным устройством, -- Советского Союза и СФРЮ.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась придать устойчивость старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть некоторое время в ряде элементов еще и асимметричная. Согласно части 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -- равноправных субъектов Российской Федерации.

1.2 Государство и пространство

Государство -- понятие многогранное. В раннем марксизме оно рассматривалось обычно в качестве машины для осуществления власти над обществом, как аппарат классового принуждения, а в марксизме “классическом” -- как аппарат публичной власти в обществе, основное политическое орудие, посредством которого буржуазия осуществляет свое классовое господство над народными массами. Именно К.Маркс дал историко-материалистическое объяснение сущности государства -- особого механизма, при использовании которого определенный социальный класс (или классы) становится в обществе политически господствующим  Подробнее см., напр.: Мамут Л.С. Проблемы теории государства в современной идеологической борьбе (против буржуазной критики взглядов К. Маркса на государство). М.: Юрид. лит., 1976. С. 47, 48.. Все обществоведы знали знаменитую фразу В.И. Ленина: “Государство возникает там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоречия объективно не могут быть примирены” Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 7..

Государство служит связующей силой цивилизованного общества, как его назвал Ф.Энгельс, указав как на отличительную черту государства на особый характер публичной власти, выделившейся из общества и ставшей над обществом См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 176. Вместе с тем, оно является, по словам того же Ф.Энгельса, “государством исключительно господствующего класса и во всех случаях остается по существу машиной для подавления угнетенного, эксплуатируемого класса” Там же.. Это укладывается даже в круговорот государственных форм, который в первом приближении конструировал еще Полибий См.: Полибий. Всеобщая история в сорока книгах /Пер. с греч. Ф.Г. Мищенко. В 3 т. Т. II. (кн. VI -- XXV). Спб.: Наука; Ювента, 1995. С. 8 -- 16, 31 -- 39..

Несомненно, что рождение государства в качестве политико-правовой категории, его абстрагирование от других элементов политической системы характерно “лишь для нового времени, так как только для нового времени характерна абстракция частной жизни. Абстракция политического государства есть продукт современности” Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 254 -- 255. О государстве и его роли в обществе см. также: Мамут Л.С. Проблемы теории государства в современной идеологической борьбе (против буржуазной критики взглядов К. Маркса на государство). С. 44 -- 81.. Не отрицая традиционного понимания и современного государства как механизма в виде системы законодательных, исполнительных и репрессивных органов (органов принуждения), как свойства общества, видимой корпорации населения, “всеобщего”, официального устройства общества и его политической структуры, как аппарата классового господства, машины классового насилия и в то же время органа управления обществом Тененбаум В.О. Введение в общую теорию государства. Саратов: изд. Саратовского университета, 1976. С. 94, 103., все же достаточно часто, особенно в политической публицистике, “государство” воспринимают как синоним понятий “страна” или “общество”.

Новое соотношение государства и общества, превращающее государство в орудие социального компромисса, пусть это, по мнению Ю.А. Тихомирова, и остается лишь тенденцией См.: Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Сов. государство и право. 1992. № 9. С. 12., заставляет говорить об обновленном наборе функций. Впрочем, Ю.А.Тихомиров прав, напоминая о сохраняющемся (если не растущем) противоборстве интересов Там же..

Исходным в анализе государства и связанных с ним отношений является понятие власти. Власть -- это общественное отношение, которое характеризуется способностью и возможностью одного человека или группы лиц добиваться осуществления своей воли другими людьми, группами людей, целыми народами и государствами. Любая общность людей предполагает отношения власти--подчинения, от семьи, дружеской компании до этнической общности и межгосударственных объединений. В организованном обществе власть выступает как коллективная сила.

Вершиной социального развития стала политическая власть как господство определенной группы людей (элиты) над всем обществом, характеризуемое использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1. Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1993. С. 160. См.также: Халипов В.Ф. Власть: Кратологический словарь. М.: Республика, 1997. С.70-76.. По утверждению Э.Ланга, в государстве “надлежит видеть институты (органы и лиц, занятых управлением), призванные играть роль регулятора, гарантирующего отдельные элементы общего блага”11 Lang E. Staat und Kybernetik. Prolegomena zu einer Lehre vom Staat als Regelkreis. Salzburg. 1966. S. 72..

Политическая власть осуществляется через формирующиеся в ходе развития человечества многообразные политические институты, прежде всего через механизмы государства, партийные системы. Отношения и институты, связанные с функционированием политической власти в обществе, составляют в своей совокупности политическую систему См. также: Тихомиров Ю.А. Указ.соч. С. 13 -- 15.. В современных международных отношениях механизмом осуществления политической власти все больше выступают международные организации (ООН и др.).

Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется с могуществом и величием государства, либо с его слабостью и уязвимостью. Но территория -- не просто особого рода пространство. Для нее характерны не только специфические пространственные критерии, но и многие другие характеристики. В их числе:

1) размеры, то есть общая площадь;

2) протяженность с севера на юг и с востока на запад;

3) компактность, то есть сконцентрированность в единое целое;

4) географическое положение на карте мира, в том числе наличие рек и выхода к морю. Еще Г. Гроций, анализируя способы приобретения власти над той или иной частью моря, выделил два: через деятельность находящихся в море людей, например флота, и опираясь на территорию, “поскольку с берега есть возможность оказывать принуждение на тех, кто находится в ближайшей части моря, в той же мере, как если бы они находились на самой земле” Гроций Г. О праве войны и мира: Репринт с изд.1956 г. М.:Ладомир, 1994 С.222.;

5) населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам территории);

6) климатические условия, на которые оказывают влияние приближенность к экватору или к одному из полюсов Земли, к морям или другим большим водоемам, нахождение в глубине или на краю континента (Л.И.Мечников, например, был уверен, что великие исторические цивилизации сосредоточены исключительно в умеренном климатическом поясе) См.: Мечников Л.И. Цивилизация и великие исторические реки; Статьи /Сост., предисл., примеч. Евдокимова В.И. М.: Прогресс, Пангея, 1995. С. 274;

7) особенности ландшафта (горы или низменности, болота или пустыни);

8) характер недр и степень их разработки (наличие полезных ископаемых, их доступность для разработки);

9) характер границ (юридически оформленные или фактически существующие, естественные или произвольные, надежно укрепленные или беззащитные);

10) характер сопредельных территорий (государственные или международные, с миролюбивыми или агрессивными политическими режимами);

11) время существования.

Как видим, ряд параметров имеют явно внепространственный характер. Не случайно главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти).

Конечно, с точки зрения и гуманитарного и естественнонаучного знания понятия “пространство” и “территория” -- не синонимы. Пространство включает в себя как собственно физическое пространство (территорию), так и его географическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространство может характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полю свойственна континуальность (непрерывность). Это, в частности, позволило Л.И.Грачу сделать вывод о том, что слишком узок перешеек, соединяющий Крым с Украиной, и еще более узок пролив, отделяющий его от России   Грач Л.И. Геополитика и современность //Марксизм и современность. 1995. № 2. С. 34.. Иными словами, территория выступает не только как государственная территория, т.е. как общественная, юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество Курс международного права. В 6 т. Т. 2. М.: Наука, 1967. С. 58..

Избегая упрощений, но при этом признавая географический детерминизм, нельзя не отметить, что в Российском государстве обширные территориальные пределы всегда ставили перед народом и государственной властью два вопроса: каким образом сохранить единство страны и как обеспечить эффективность осуществления государственной власти на столь обширной территории?

Вопрос о качестве территории всегда был и остается в центре любого территориального урегулирования, будь то средневековые европейские войны или споры о размежевании в Боснии хорвато-мусульманской конфедерации и республики православных сербов в 1992 -- 1996 гг. Тот же климат, по мнению Ж.Бодэна, влияет даже на форму государства. Показательно, что в 1941 г. под впечатлением успехов гитлеровской Германии в Средиземноморье, прежде всего в Греции и Северной Африке, президент США Ф.Рузвельт, имея в виду именно качество территории, писал премьер-министру Великобритании У.Черчиллю: “Лично я не расстроен захватом Германией новых крупных территорий. На всех этих территориях, вместе взятых, мало сырья -- недостаточно для содержания огромных оккупационных сил или для компенсации их пребывания” Секретная переписка Рузвельта и Черчилля в период войны /Пер. с англ. М.: ТЕРРА, 1995. С. 165.. При жесткой альтернативе -- качество территории или ее размеры -- предпочтение всегда отдается первому.

Ныне, как и в прошлом, формулу государства в своем единстве образуют три понятия: “территория”, “государственная власть”, “население”. Правда, в теории государства уточняется, что “когда говорят о конкретных государствах (СССР, Англия, Бразилия и т. д.), то имеют в виду определенное единство территории, населения, власти” Общая теория государства и права /Отв. ред. Д.А.Керимов и В.С.Петров. В 2 т. Т. 1. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. С. 39.. И в этом смысле государство выступает в качестве официального представителя этого населения в международном праве.

Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям.

Правовое закрепление основных положений этой формулы производится в основных законах государств.

Так, ст. 4 Конституции России 1993 г., определяя основы разграничения полномочий между государственными структурами страны, подтверждает территориальное единство Российской Федерации и распространяет единую государственную власть на всю ее территорию без каких бы то ни было изъятий. Статья 67 Конституции Российской Федерации, раскрывая понятие территории Российской Федерации, перечисляет ее составные части: территория субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Права России распространяются также на ее континентальный шельф и экономическую зону. Среди функций Российского государства особо обозначено обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Аналогичные положения имеются и в конституциях других государств. Например, Куба в соответствии с конституционной формулой осуществляет суверенитет “над всей национальной территорией...” (ст. 10 Конституции Республики Куба 1976 г.). Согласно Конституции Республики Филиппины 1987 г. (ст. 1), “национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства”. А территория Республики Беларусь является “естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь” (ч. 1 ст. 9 Конституции 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме 24 ноября 1996 г.).

Приведенные положения составляют юридический стержень универсального понятия территории. Нетрудно заметить, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.

Следует при этом отметить, что, углубляя традиционное понимание территории как части земного шара, подвластной государству или союзу государств, советская правовая наука достаточно давно определяла территорию как “пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий в государстве класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами” Территория // БСЭ. Т. 54. М.: ОГИЗ СССР, 1946. С. 178..

Как уже говорилось, в прошлом государство обычно рассматривалось как триада понятий “территория”, “власть” и “население”. Имея это в виду, германский правовед Г.Еллинек писал: “Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства, представляется естественным искать объективное существо государства в одном из его составных, по-видимому реально существующих, элементов. Эти элементы суть -- территория, народ, властитель” Еллинек Г. Общее учение о государстве. 1908. С. 103.. Н.Н.Алексеев, добавляя к этой триаде четвертый элемент - организованный порядок, - рассматривал территорию как объект власти, как элемент государства-личности и как “месторазвитие” Алексеев Н.Н. С. Русский народ и государство. М.: Аграф, 1998. С. 403, 404-407..

Советские ученые были против подобного понимания государства, исходя из ленинско-сталинского понимания государства как машины классового подавления. По мнению академика И.П.Трайнина, понятие государства следует искать в свете развития законов производства, производственных отношений, в результате которых возникли и обострялись классовые противоречия в обществе. Они, и только они, определили ход человеческой истории, вызвали необходимость государства и его механизма. Вместе с тем И.П.Трайнин, переходя к вопросу о соотношении государства и территории, признает, что государство нельзя связывать только с властью, ибо оно не может существовать без территории. Это само собой разумеется Трайнин И.П. Проблема суверенитета в советской федерации.-М.-Л., Изд-во АН СССР, 1947. С.638-848. Не устарела и не устареет оценка подхода к теории государства в любом ее аспекте как подхода социально обусловленного. “В учении о государстве, в теории о государстве вы всегда увидите... борьбу различных классов между собой, борьбу, которая отражается или находит свое выражение в борьбе взглядов на государство, в оценке роли и значения государства” Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 39. С.67., -- писал В.И.Ленин.

Несколько в ином ключе рассматривается понятие территории в более поздней отечественной литературе. Например, указывается, что “государственная территория -- это принадлежащая данному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земного пространства над сушей и водами” Курс международного права. Т. 3. М.: Наука, 1967. С. 115.. Здесь имеется в виду лишь международно-правовой аспект территории. Именно в этом аспекте и следует понимать утверждение Б.М.Клименко о том, что государственная территория не входит в понятие государства как субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следует отождествлять с самим субъектом Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Междунар. отношения, 1974. С. 160..

Такому подходу в полной мере отвечает утверждение Н.А.Ушакова о том, что правовое понятие территории не имеет ничего общего с понятием территории “в ее природном, естественном смысле, как среды обитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств и ресурсов, среды обитания человека и материальной основы его обитания” Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. Учебное пособие. М.: ИГП РАН, 1996. С. 37.. Достаточно спорно то, что сам автор предлагает понимать под территорией в международном и в национальном праве некоторое земное, а также внеземное (космическое) пространство, ограниченное от других земных пространств определенными поверхностями (границами) и имеющее тот или иной юридический статус и соответствующий ему правовой режим.

Невозможно не обратить внимания на то, что территория -- это категория, сформировавшаяся исторически в тесной связи с такими категориями, как государство и нация. Французский государствовед Л.Дюги отмечал, что “коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства” Дюги Л. Конституционное право. / М., 1908. С. 128. Государство, таким образом, предполагает территорию как часть государственной организации. Иными словами, территория как часть земного пространства представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизни организованного в государство общества Курс международного права. В 6 т. Т. 3. С. 115..

Отметим, что феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) еще в догосударственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному критерию, заменяющему прежний критерий кровного родства. Однако поистине глобальное значение территориальный критерий приобретает только при переходе от родового общества к государству.

В современном международном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М.Колосов, В.И.Кузнецов. -- М.:Междунар. отношения, 1994. С.71..

Существуют и подходы, отождествляющие территорию с юрисдикцией. Морские и воздушные суда, территориальное море и посольства признаются территорией постольку, поскольку в юридическом контексте означают конкретную сферу правовой компетенции, а не географическую категорию См.: Броунли. Международное право. / Пер. с англ.: В 2 кн. Кн. 1. М.: Прогресс, 1997. С.185 -- 186.. Подобные утверждения требуют более корректной аргументации, но и в этом случае основными признаками государственной территории обычно называют принадлежность ее определенному государству и верховенство над ней права этого государства См., напр.: Там же. С.71..

Само государство зарождается в период, когда этносы (народы), нации, некие группы, связь в рамках которых еще основывается на кровно-племенных началах, начинают обособлять себя от других не только по признаку кровного родства, общего правителя, но и по принципу принадлежности к той территории, которую они занимают. Кровное разделение сначала дополняется, а затем в государстве и вовсе заменяется территориальным разделением. Следовательно, основной признак государственной территории -- верховенство на конкретной территории соответствующей государственной власти.

Анализируя формально-юридические свойства территории государства, можно выделить следующие аспекты:

1) без разрешения со стороны властного аппарата государства никакая другая власть не имеет права осуществлять на ней свое господство, то есть суверенитет;

2) все находящиеся в пределах территории государства граждане (подданные), а также другие лица (исключение составляют лица, обладающие дипломатическим иммунитетом) подчинены власти государства и его законам.

Из первого пункта вытекает, что на одной и той же территории (то есть территории, находящейся под юрисдикцией одного государства) может осуществлять власть только одно государство. Второй означает, что, не имея пространственных границ, государство не имело бы возможности воздействовать на своих граждан (подданных, гражданское общество, социальные группы). То есть государство не могло бы обладать качествами целостного субъекта, не будь оно оформлено в своих границах.

Управление государством может осуществляться, как правило, лишь в пространственных пределах его территории. Действие самих нормативных предписаний государства оправданно рассматривать как “процесс существования права во времени, в пространстве и среди широкого круга лиц” Керимов Д.А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 171.

Только здесь, используя свою власть, оно может беспрепятственно в полном объеме повелевать людьми, и в первую очередь -- своими гражданами. Особые случаи (территория посольств, консульств и т.п.) лишь подтверждают правило. Иными словами, государственность как таковая тесно связана с территориальными ресурсами; она не может существовать без четко или условно, но ограниченной территории. При этом государственная власть распространяется на всю без исключения территорию государства: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией государства, а также объекты с государственной символикой (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Обеспечение целостности и неприкосновенности государственной территории достигается единой государственной политикой, долгосрочными и краткосрочными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. В свою очередь устойчивость развития, а вместе с ней и независимость государства, напрямую зависит от целостности его территориальных границ.

Анализ территориальных характеристик свидетельствует, что государство -- это не просто объединение людей или механизм власти, но и определенная территория, на которой живет данное население. На этой территории могут проживать, конечно, также иностранцы, лица без гражданства. Человек может проживать на территории другой страны, оставаясь под властью своего государства.

1.3 Земля и территория

Необходимо отграничивать статус территории от территориальных, точнее, пространственных аспектов распоряжения землей. Вопросы землепользования и землевладения корреспондируют с проблемами режима территории, но не совпадают с ними. При этом в понятие “земля” следует включать поверхность, недра, воды, леса нашей планеты, способные быть предметом правоотношений собственности. Не случайно под землеустройством, по мнению И.Шулейкина, всегда понималась совокупность мероприятий, регулирующих земельные отношения путем изменения сложившихся и создания новых пространственных форм организации земли, способствующих расширенному воспроизводству господствующего способа производства Шулейкин И. Землеустройство //Большая советская энциклопедия. Гл. ред. О.Ю.Шмидт. Т. 26. М.: ОГИЗ РСФСР, 1933. С. 677..

Земельный кодекс России, принятый 25 апреля 1991 г., включил в понятие землеустройства систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений государственных органов по вопросам использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов (ст. 112). Российское законодательство выделяет семь категорий земель:

-- сельскохозяйственного назначения,

-- населенных пунктов (городов и других поселений),

-- промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения,

-- особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, релаксационного и историко-культурного назначения),

-- лесного фонда

-- водного фонда,

-- запаса.

Критерием классификации земель выступает их целевое назначение. Подробнее см.: Земля и право. Пособие для землевладельцев /Под ред. С.А.Боголюбова. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА.М, 1998. Ссылаясь на Флорентина и Варрона, Тацита и Плиния, Г.Гроций выделил три рода земель: во-первых, надельные или “размежеванные”, имеющие вместо границ искусственно созданные межи; во-вторых, земли, отведенные как целое, или участки определенных размеров (в центуриях и югерах), и, в-третьих, земли с естественными границами, названные так потому, что рубежи их удобны для отражения нападения врагов Гроций Г. Указ Соч. С.223.. При этом Г.Гроций пытался провести грань между понятиями “территория” и “земля”.

Территория, по Гроцию, нечто иное, чем земля. Например, в случае изменения течения реки, повлекшего изменения земли первых двух родов, “самая территория, -- считал он, -- ничуть не изменится” Там же. С.223. Отсюда, в том числе, и вывод М.И.Козыря, что территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю См.: Земельное право. М.: Юрид.лит., 1969. С. 149. Последнее крайне существенно, ибо в советском международном праве нередко абсолютизировался подход, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию (А.М.Ладыженский), которая “есть объект социалистической собственности и материальная база социалистического хозяйства” (В.Н.Дурденевский) Международное право. М., 1951. С. 260.

В советской теории право собственности государства на часть земли или всю землю в пределах государственной территории обычно выводилось из суверенитета государства, его правомочия суверенно устанавливать правовой режим земельной собственности, недр, природных богатств и др., уступать или обменивать отдельные части своей территории и т.п. Из суверенитета государства выводили его право национализировать расположенные на его территории имущество, производственные и иные объекты иностранных государств.

Существовали и иные концепции. Например, М.М.Козырь высказывал совершенно отличную от предыдущей точку зрения: “Территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю” Земельное право. М.: Юрид. лит.,1969. С. 149.

В теории международной собственности (Лабанд, Розен, Цительман, Мартенс, Оппенгейм, Лаутерпахт и др.) территория государства представляет собой не внутригосударственную, а международно-правовую собственность государства. При этом вычленяются два аспекта:

-- государственно-правовой, то есть власть государства в пределах своей территории, представляющей пределы распространения государственной власти;

-- международно-правовой, то есть власть государства на определенную территорию, где территория выступает в качестве объекта права собственности в его гражданско-правовом смысле.

При этом территория рассматривается как арена властной деятельности государства для внутреннего права и как собственность государства для международного права. То есть в международных отношениях каждое государство выступает как собственник своей территории. Следовательно, государство не только осуществляет территориальное верховенство в сфере публичного права, но также обладает способностью распоряжаться своей территорией на международной арене как своей собственностью.

Подобные вещно-правовые взгляды, когда территорию относят к объектам публичного права, просматривались и у советских юристов-международников. Так, А.М.Ладыженский писал в 1948 г., что в международных отношениях государство “проявляет себя как собственник территории, когда заключает с другими государствами договоры о приобретении и уступке ее, об обмене отдельными ее участками, о сдаче или получении ее в международно-правовую аренду и т.п.” Ладыженский А.М. Юридическая природа территориального верховенства //Вестник МГУ. 1948. № 10. С.43..

Б.М.Клименко в свою очередь решительно утверждал: “Поскольку определенная территория принадлежит определенному государству, постольку она является его собственностью. Эта собственность существенно отличается от понятия собственности во внутреннем праве. Она существует и рассматривается в плоскости международных отношений и международного права и в этом смысле может считаться международной” Клименко Б.М. Основные проблемы государственной территории в международном праве: Автореф. докт. дис., М., 1970. С. 6..

Подобная концепция была подвергнута критике рядом авторов (Н.А.Ушаков, Ю.Г.Барсегов, А.М.Турубинер) на основании того, что земля и территория не одно и то же. Можно говорить о государственно-правовой собственности на землю, но не на территорию См.: Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М.Госюриздат, 1958..

Ю.Г.Барсегов, подвергнув в 1958 г. критике положение о том, что территория в СССР является объектом социалистической собственности, подчеркнул, что верховенство государства в пределах государственной территории носит публично-правовой характер, и государство, владеющее территорией от имени народа, не властно распоряжаться ею как своей собственностью вопреки интересам народа См.: Там же С. 56 -- 63.. Аналогичную позицию заняли Н.А.Ушаков, Б.М.Клименко См.: Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. С. 105, 112; Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7..

Природой территориального верховенства определяется назначение государственной территории быть не только пространственной сферой, в границах которой обеспечивается суверенное осуществление государственной власти, но и объектом суверенного властвования. Однако для обоснования суверенного правомочия государства распоряжаться своей территорией нет необходимости рассматривать ее как предмет права собственности.

Глава II -- “Правовой режим территории государства”

Принципы режима территории государства (§ 5), состава государственной территории (§ 6), государственных территорий с особым правовым режимом (§ 7) и правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории (§ 8).

Соглашаясь с Н.И.Матузовым и А.В.Малько в необходимости разграничения понятий “правовой режим” и “механизм” правового регулирования, автор рассматривает правовой режим территории как процесс реализации ее политико-юридического состояния.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации диссертантом выделяется ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. (ст.ст. 4, 71). Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”.

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.) Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 18..

2. Целостность государственной территории (ст.ст.1, 3, 67). Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. гласит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то согласно ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России федеральных законов (ст.67) Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст.15). Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы могут быть изменены только в порядке, предусмотренном самой Конституцией, и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст.ст. 67, 71, 131). Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”. Следует предположить, что без согласия субъекта Российской Федерации не может быть изменена и та его граница, которая имеет статус государственной границы РФ.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума” Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22..

6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства) (ст.8) Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Рассматриваемая статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1830..

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы). Рассматривая основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, автор выделяет следующие из них, закрепленные в законодательстве РФ:

А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа, края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, имеются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой -- и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления при решении вопроса об изменении их границы. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий. Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением). Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. Принципы правового режима международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, а также территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и несамоуправляющихся, подмандатных, подопечных и иных территорий, определяются специальными актами международного права. Автором рассматриваются особенности правового регулирования различных типов территории, на которые распространяется верховенство государства: сухопутная территория, водная территория (территориальное море, национальные реки, каналы, внутренние озера и внутренние моря, пограничные воды), земные недра, воздушное пространство, арктическая территория.

Предпринята попытка систематизировать государственные территории с различными видами особых правовых режимов. Классифицируя существовавшие в различные исторические эпохи особые виды правовых режимов, автор приводит следующую структуру: 1) территории действия исключительных законов; 2) территории осадного положения; 3) территории чрезвычайного положения; 4) территории военного положения; 5) территории прямого правления центральной власти; 6) закрытые административные территории; 7) демилитаризованные и нейтрализованные территории; 8) экстерриториальность; 9)территории транзита и территории мирного прохода.

При характеристике территории действия исключительных законов диссертантом с учетом дореволюционной российской практики выделяются два вида: режим территории усиленной охраны (когда режим усиленной охраны вводился в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно) и режим территории чрезвычайной охраны (как более суровый, вводился при отягчающем обстоятельстве -- когда население бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка). В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

В диссертации содержится анализ действующего в РФ законодательства, регулирующего режимы “территории чрезвычайного положения”, “военного положения”, прямого правления центральной власти и практики их применения.

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

Автор отмечает особенности закрытых административно-территориальных образований, рассматривает специфические вопросы их правового регулирования, проводит анализ режимов демилитаризованных и нейтрализованных территорий, правовой режим экстерриториальности, статус оккупированной территории, территории транзита и территории мирного прохода, режим территорий концессии и его отличия от режима арендованных территорий.

Так, концессионный договор определяется не как обычный гражданско-правовой контракт, а как односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”.

Автор считает, что прекращение концессии не представляется международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права.

Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия:

-- представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами;

-- регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором;

-- не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом.

Анализируя практику соглашений об аренде, диссертант выделяет определенные особенности правового режима арендуемой территории. В связи с чем в работе обсуждаются вопросы реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия, об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии -- России и Калининградской области, обосновывается недопустимость постановки вопроса об аренде Россией г.Севастополя.

В диссертации содержится анализ правовых гарантий и юридических механизмов обеспечения стабильности режима территории” (§ 8), исследуется понятие “стабильность режима территории”, внутренними составляющими которой являются внутренняя и внешняя стабильности территории.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима. К правовым гарантиям стабильности режима территории автор относит:

а) Принципы международного публичного права, среди которых выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы;

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета;

в) Институт приобретательской давности;

г) Договорной режим границ;

д) Система внутреннего права.

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории в диссертации выделяются четыре основных.

1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

В Главе III диссертации -- “Территориальный фактор во внутренних функциях государства” -- на примере ряда стран (Великобритания, Алжир, Монголия, Италия, КНР, Швеция, Франция) изучаются отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами), между государством и его частью. Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме пространственного действия законов, пространства функционирования органов государства.

В рамках анализа процессов осуществления внутренних функций унитарного государства автором исследуется порядок перераспределения территории в унитарном государстве, особо отмечается, что во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. Это касается и приращения территории, поскольку при всей своей позитивности оно может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п.

Международный опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях -- необходимо проведение референдумов и т.п.

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции РФ. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации -- собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания РФ выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума ФС РФ, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов, именно оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства Пастухов В. Три времени России. Общество и государство в прошлом, настоящем, будущем. М.: ПОЛИС-РОССПЭН, 1994. С. 97..

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства -- члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций См.: Демин А., Иванов В. Два подхода к межрегиональным ассоциациям // Российская Федерация. 1997. № 8. С. 17..

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление.

2. Управление от лица Федерации.

3. Управление совместными задачами Федерации.

4. Исполнение федеральных законов регионами.

5. Исполнение законов субъектов федерации регионами.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов -- с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.

Анализируя особенности российского федерализма, диссертант отмечает, что реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное -- с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

В диссертации содержится анализ практики заключения соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации (Татарстана, Башкортостана), и их реализации правового статуса субъектов Федерации (Калининградская область), разрешения возникающих спорных вопросов. Делается вывод, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Однако, Россия -- не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному -- регулированию этого процесса Конституцией и законами. Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, -- российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 143.. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России, главные из которых: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает Э.В.Тадевосян См.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С.8., а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни подвергнет Россию опасности полной дезинтеграции.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям -- административной компетенции” Государственное право Германии / Сокр. пер. с нем. Т.1. М.: ИГП РАН, 1994. С. 80.. Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Исследуя порядок перераспределения территории в федеративном государстве, автор делает вывод, что российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли -- до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации.

Хотя нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория, с формальной точки зрения, после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. В работе, в частности, приводятся механизмы, закрепленные ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края, ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области, ч. 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия.,

В диссертации критически рассматривается практика национально-государственного устройства РСФСР, утверждается, что в России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах. При том, что закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации характеризует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинные субъекты федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности предопределяет единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство на территории нашей страны.

Конституционная основа формирования Российской Федерации означает её законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными (региональными).

Предотвратить несоответствие между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации, обеспечить целостность конституционной системы федерации призваны определенные гарантии, система которых излагается в диссертационном исследовании. В России, по мнению автора, следует предусмотреть 4 вида конституционных гарантий целостности федеральной территории:

1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции.

Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы конституции республик, уставы краев и областей: а) не содержали ничего противоречащего федеральной конституции; б) обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией: республиканская форма, представительный характер осуществления власти, демократические процедуры; в) были приняты демократическим путем.

2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции.

3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности.

4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово-кредитной системы, банковской системы.

В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.

Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов -- с другой.

Российский опыт 1989--1997 гг., так же как аналогичный опыт Югославии, позволяет ставить вопрос о существенной корректировке понимания этнической территории. Если Б.М.Клименко мог ограничиться констатацией, что этническая территория, являясь достоянием ее населения, обладает столь существенными особенностями правового режима, что государство существенно ограничено в распоряжении этой территорией на международной арене См.: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 7. , то для нашего времени этого недостаточно.

Во-первых, следует признать, что в вопросах распоряжения на международной арене любой территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение.

Во-вторых, этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Но среди этих общих интересов -- безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

Автор раскрывает смысл государства через анализ образующих его народа, территории и власти. Делается вывод о том, что речь при этом идет об общефилософской взаимозависимости формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ -- содержимое этой формы, а власть -- силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое. Государство -- это народ, юридически организованный на своей территории.

Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным -- гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным.

В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Индивид в Германии начала ХХ в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель -- Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий -- состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, возможно было состоять в подданстве сразу нескольких государств империи.

Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство.

Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство -- гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае, если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами См.: Басу Дурга Дас. Основ конституционного права Индии/ Пер. с англ.: под общ. ред.М.М.Сайфуллина. М.:Прогресс, 1986. С.. 138..

Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы” как одном из основных в приобретении гражданства. Комбинирование принципов “почвы” и “крови” для определения гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира.

Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуационными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями.

На основе собственного участия в законотворческой деятельности автор делает вывод, что Российская Федерация, являясь государством -- правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому -- оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появились государства, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право оптации -- общепризнанного мировой практикой права гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

Помимо чисто территориальных вопросов, связанных с образованием новых государств и изменением границ, разрушение Советского Союза, наряду с множеством иных государственно-правовых проблем, привело к тому, что значительная часть граждан прежнего СССР превратились в лиц без гражданства. В диссертации исследуется международная практика применения института оптации при распаде государств, переходе части территории государства другому государству и т.п., содержится подробный критический анализ действующего законодательства по вопросам гражданства, анализируется комплекс проблем, связанных с оценкой Российской Федерации в качестве правоприемника Союза ССР.

На примерах Казахстана, Крыма в диссертации рассматриваются практические вопросы, вызванные разрушением Союза ССР, анализируются противоречия в позиции Украины при разрешении вопроса о правовом статусе жителей полуострова нормам международного права. На основе анализа нормативных документов, действовавших в момент передачи Крыма под административную юрисдикцию Украинской ССР, норм международного права автором делается вывод, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России, их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Отмечается, что ещё в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, что придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной. Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл.

Глава IV -- “Территориальный фактор во внешних функциях государства” -- включает четыре параграфа, посвященных изучению взаимосвязи и взаимозависимости внешних функций государства и его территории (12), правовых отношений между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию (13), естественных границ государств и территориальных споров ( 14), проблем государственных границ на постсоветском пространстве (15). Прежде всего речь идет о зависимости внешних функций государства от размера и характера его территории. Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства является его выживание в борьбе с другими государствами См.: Степанов И.А. Принципы Макиавелли о соотношении внутренней и внешней политики / Ежегодник Советской ассоциации политических наук. 1980. М.: Наука, 1982. С. 116..

Основные внешние функции государства (в частности, дипломатическая и функция защиты своей территории от агрессора и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными территориями и ресурсами, к привилегированным Бернал Дж. Мир без войны. Пер. с англ. М.: изд. иностранной литературы, 1960. С. 12.. “Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Размеры и характер территории государства помимо влияния на его основные внешние функции сказываются и на таких сферах деятельности государства, как:

-- участие в поддержании мира в международных отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение войны;

-- оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

-- координация внешней и внутренней политики, а также планов развития экономики с политическими партнерами.

При этом территория -- важный, но, конечно же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку вынуждено становиться союзником тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных границ.

Исследуя географическую доминанту внешней политики государства, автор определяет международные отношения как специфическую форму общественных отношений, складывающихся прежде всего из экономических, политических, правовых, идеологических, культурных и иных отношений между государствами и группами государств. Речь идет о сложнейшей и до предела хрупкой системе совмещения интересов всех существующих в мире государств.

Характер внешней политики определялся в истории прежде всего размерами территории, наличием естественных внешних границ. Не менее значима при формировании внешней политики и качественная характеристика соответствующей территории, ее ресурсный потенциал.

Исследуются проблемы территориальной взаимозависимости государств, политического значения географического положения, влияния физико-географической среды на развитие государственности различных народов (на примере Йемена, Курдистана, Кипра, стран Балканского полуострова).

Особое внимание автор уделяет военной политике как политике территориального переустройства и миру как политике территориальной стабильности. В течение веков внешняя политика государств была направлена на приобретение новых территорий, на изменение по принуждению их статуса. Войны были основным способом такого приобретения и такого принудительного изменения статуса.

Есть точка зрения, что государства выступают в качестве живых организмов, борясь за колонии, рынки сбыта, источники сырья См. напр.: Сталин И.В. О статье Энгельса “Внешняя политика русского царизма” // Русский геополитический сборник. № 2. С. 64-65..Именно война как естественная форма деятельности государства во внешнем мире, насильственная борьба, военная функция, остается ведущим фактором изменения территории по принуждению. Международное право долгое время признавало агрессии и аннексии главными формами принуждения государств к территориальным уступкам. К.А.Неволин, характеризуя отношения между государствами, приходил к выводу, что при безуспешности мирных сношений остается единственное средство решения споров -- война Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. История философии законодательства / Вст. ст. Д.И. Луковской, С.С. Гречишкина, Ю.В. Ячменева. Спб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1997. С.65..

Через завоевания, как правило, и создавались государства. Е.Дюринг, Л.Гумплович и К.Каутский видели в завоевании и насилии даже главную причину возникновения государства и права. Международные конфликты практически все связаны с межгосударственным территориальным переделом. Война, как правило, завершалась миром, когда оказывалась разбитой армия противника и оккупирована его территория, либо когда стратегическая цель войны достигалась потенциально, то есть создавалось положение, не оставляющее сомнений в том, что, в частности, армия “в состоянии” оккупировать вражескую территорию См. напр.: Грамши А. Избр. произведения: В 3 т. Т.3. Тюремные тетради. М., 1959. С. 191, 192.. Акты агрессии часто приводили к прямой или скрытой аннексии территорий.

К числу так называемых первичных способов приобретения территории автор относит оккупацию, понимаемую в современном международном праве как приобретение такой территории, которая не находится под суверенитетом какого-либо государства, то есть ничейной территории, приводит классификацию института оккупации, где выделяет фиктивную оккупацию и эффективную оккупацию.

Специфической формой территориальной экспансии, по мнению диссертанта, следует рассматривать распространение на Восточную Европу сферы деятельности НАТО (“расширение НАТО на Восток”). Потенциальное перенесение на территорию Польши и Чехии, Венгрии и Румынии, государств прежней советской Прибалтики и некогда сугубо просоветской Болгарии военно-политической инфраструктуры этого блока означает территориальное поглощение системой Североатлантического договора многих бывших членов Варшавского договора с распространением на территории вновь принятых в блок НАТО государств соответствующего правового и военно-политического режима.

Неизменность площади территории государства и его границ ведет к утверждению атмосферы стабильности и надежности в отношениях как между государствами, так и между индивидами. Последующий перенос внимания на вопросы экономического и культурного сотрудничества создает атмосферу добрососедства и взаимопонимания. Ситуация мира между государствами, даже при наличии у них территориальных споров, обеспечивает постоянную возможность разрешения любых противоречий за столом переговоров. В закреплении этой стабильности -- главное значение Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в августе 1975 г., провозгласившего нерушимость послевоенных границ в Европе.

Изменение территории государств возможно и в условиях мира по взаимному согласию заинтересованных государств. При этом одним из Принципов деятельности ООН (Принцип 3) является разрешение международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость (ст. 2 Устава ООН).

В противоположность войне, мир выступает как система стабильности государственных территорий. В этом смысле сформулирован и Принцип 4 деятельности ООН, гласящий: “Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций” (ст. 2 Устава ООН).

В диссертации отмечается, что территориальный фактор в межгосударственных отношениях в конце ХХ в. вновь приобрел ныне небывалую остроту. Автор вслед за Ю.А.Тихомировым различает “проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая -- идеи и принципы конституционного и международного права”, и разделяет вывод, что “механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать” Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Государство и право. 1992. № 9. С. 15..

Если при феодализме не видели различий между частной собственностью на землю и территориальным суверенитетом как верховенством государственной власти, то в эпоху капитализма уже проводится четкое разграничение между правом собственности на землю “dominium” и суверенной верховной властью над территорией “imperium”, существует четкое различие между частноправовыми сделками, даже если одной стороной ее выступает государство как субъект права, и вопросами расширения государственной территории.

Буржуазная эпоха приносит признание двух способов приобретения территории:

1) самостоятельные (aqiusito originaria) -- завоевание (аннексия, присоединение территории другого государства) или завладение (невоенная оккупация, если территория является безгосударственной);

2) производные (derivativa) -- в этих случаях государство, приобретающее территорию, наследует права и обязанности, лежащие на приобретаемой территории.

Автором исследуются примеры приобретения территории:

-- уступка (цессия) части территории одним государством другому на основе международного соглашения (например, по мирным договорам об Эльзасе и Лотарингии в 1871 г., о Выборге в 1940 г.);

-- передача территории “для занятия и управления” (передача в 1878 г. Боснии и Герцеговины, занятие Кипра Великобританией в 1878 г., получение США области Панамского канала в аренду по договору 1903 г.);

-- аренда (китайские территории Кжао-Чау -- Германии, Вейхавей -- Англии, Порт-Артур -- России в 1898 г.);

-- передача территории по мандату Лиги Наций и по решению Совета ООН об опеке;

-- передача территории в соответствии с итогами плебисцита (например, уступка Савойи и Ниццы в пользу Франции по договору с Сардинским королевством ( 40-е гг. XIX в.), или присоединение Ионических островов к Греции в 1863 г. ).

Определяя территорию как предмет аренды, сделок, продажи в качестве одного из механизмов нормализации межгосударственных отношений, способ осуществления не только внешней, но порой и внутренней политики, автор анализирует примеры цессии (уступки), купли-продажи территории, наследования и получения территории в качестве приданого.

Характеризуя размен (обмен) территории, автор отмечает, что передача суверенитета над определенной территорией одним государством другому по соглашению между ними (цессия) означает передачу не территориального верховенства (по существу, непередаваемого), а территориального суверенитета. Цессия может происходить и путем взаимного обмена равноценными участками между пограничными государствами.

В качестве оснований для легального изменения территории государства в работе приводятся следующие случаи:

1. Осуществление народами и нациями права на самоопределение. В данном случае возможно не только выделение, но и разделение и воссоединение государств (народов), что приводит к ликвидации старых межгосударственных границ и установлению новых.

2. Обмен территориями по соглашению сторон. Как правило, речь идет о небольших участках для более удобного расположения границы на местности. Подобные соглашения оформляются международными договорами и требуют последующей ратификации.

Использование метода территориального размена может разрешить проблему пограничного урегулирования между Эстонией и Российской Федерацией. Эстонская сторона, ставя вопрос о нескольких деревнях народности сету на российской стороне границы как о неотъемлемой части эстонской духовности и государственности, предлагая референдум на территории их компактного проживания с вопросом о государственной принадлежности этой территории, должна принять и встречное предложение об аналогичном референдуме русского и русскоязычного населения северо-востока Эстонии (Нарва, Кохтла-Ярве, Силламяэ). Подобный обмен территориальными участками способствовал бы нормализации ситуации на государственной границе двух государств и формированию общей атмосферы добрососедства.

Исследуя такой механизм, как уступка территории, автор выделяет аккрецию как приращение территории, то есть присоединение вновь образовавшейся по естественным или искусственным причинам сухопутной территории, и адъюдикацию как присуждение территории по решению арбитража или Международного суда.

Важным видом уступки территории является территориальное изменение в результате лишения агрессора части его территории, систематически использовавшейся в качестве удобного плацдарма для нападения на прилегающие государства. Подобные изменения предстают как форма ответственности государства за тягчайшее международное преступление -- агрессию, и как мера, направленная против ее повторения.

Автор исходит из убеждения, что вопрос о территории государства -- это прежде всего вопрос о границах. На протяжении всей истории границы государств устанавливались силой. Попытки в любой отдельно взятой границе отыскать действие некоей исторической закономерности и безусловное торжество справедливости беспочвенны.

Границы государств -- это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Если государственные границы государств представляют собой линии на местности и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны -- до центра Земли в глубь ее недр, а практически -- на доступную для проникновения в недра глубину См.: Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. С. 37., то геополитические границы -- это линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий См.: Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику. С. 18-20..

Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, среди которых автор выделяет:

А. Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением. Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.

Б. Международное признание границ. Международно признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.

В. Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически между собой не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы -- необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.

Исследуя возникновения и развитие в мировой юридической науке концепции естественных границ государств, автор отмечает, что государственно-территориальные потрясения 1988--1991 гг. в Советском Союзе, события в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии показывают, что время сведения концепции естественных границ к “практике империалистических государств”, имевшее место в советском праве, неумолимо ушло в прошлое.

В исследовании содержится следующее представление о естественных границах России:

на западе -- западная граница Русской цивилизации по славяно-православной линии;

на севере -- Северный Ледовитый океан;

на востоке -- Тихий океан (проблема Курильских островов имеет принципиальное значение с социально-экономической и идеологической точки зрения);

на юго-востоке -- реки Уссури и Амур;

на юге: в Средней Азии -- Казахстан (Южная Сибирь), природные водоразделы в виде гор Тянь-Шаня и других, в том числе Памир; на Кавказе -- по Большому Кавказскому хребту.

Подобное определение естественных границ корреспондируется с позицией А.Г.Дугина, утверждающего, что будущая Россия должна иметь либо морские границы, либо дружественные блоки на прилегающих континентальных территориях Дугин А. Основы геополитики. Геополитическое будущее России. М.: Арктогея, 1997. С. 212.. Соглашаясь с мнением, что проблема естественных границ отодвинулась перед историко-культурными (цивилизационными) причинами их формирования, автор утверждает, что закрепляя мимолетное стечение обстоятельств или временное соотношение сил, искусственные границы, созданные в силу конкретно-исторического развития человечества, по произволу монархов или как результат сложного политического компромисса, порождают неисчерпаемый источник международной напряженности, и, как следствие, территориальные споры.

Территориальный спор понимается как спор между государствами по поводу государственной принадлежности определенной территории, субъектами которого могут быть только государства. Б.М.Клименко, отграничивая территориальный спор от односторонних территориальных претензий, относил к последним претензии государства на определенную часть территории другого государства, не оспаривая суверенитета этого последнего над этой определенной территорией. При этом государство, по мнению Б.М.Клименко, “не сомневается в юридической принадлежности этой территории данному государству, но считает, по каким-либо основаниям, справедливым или несправедливым, что эта территория должна принадлежать ему” Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 126; См. также: Клименко Б.М. Порк А.А. Территория и граница СССР. С. 231..

Реальность постсоветского пространства не укладывается в эту схему, заставляя говорить, например, в отношении Крыма и Севастополя об отрицании государством (Российской Федерацией) самой юридической принадлежности определенной территории другому государству (Украине). Нахождение такой территории в управлении (под юрисдикцией) стороннего государства противоправно, но требование восстановить российскую юрисдикцию (российский суверенитет сохраняется, пусть и в остаточном виде) не означает выдвижение территориальных претензий Россией, ибо на указанные территории противоправно претендует Украина. Таким образом, в этом случае мы имеем дело с территориальным спором вне зависимости от того, как трактует этот вопрос украинская сторона. Сложность правовой оценки ситуации с Крымом и Севастополем увеличивается ввиду различия в подходах к указанной проблеме исполнительной и законодательной властей России.

Впрочем, и сам Б.М.Клименко позднее отошел от своей первоначальной классификации и стал различать территориальные споры и территориальные разногласия, относя к последним “разногласия между государствами относительно принадлежности какой-либо территории или разграничения между ними” Клименко Б.М. Порк А.А. Территория и граница СССР. С. 224..

Завершая рассмотрение общих подходов к территориальным разногласиям, автор соглашается с Б.М.Клименко и А.А.Порком в понимании территориального спора как существования выкристаллизовавшихся и сформулированных разногласий относительно ясно выраженного и объективно существующего предмета спора: “существования или применения нормы о границе или вопроса о суверенитете.